發(fā)展是安全的保障，應在推動高質量發(fā)展中防範化解金融風險。當前我國(guó)經(jīng)濟面(miàn)臨短期和長(cháng)期兩(liǎng)個維度的下行壓力，須錨定合理的經(jīng)濟增長(cháng)目标，通過(guò)政策積極發(fā)力，提振市場信心，改善經(jīng)濟動能(néng)。

在當前風險較爲突出的三個領域，應強化金融風險防範化解處置的整體設計和統籌安排：房地産風險方面(miàn)，應在市場化、法制化原則下滿足行業合理融資需求，支持并購重組，有序出清風險，推動土地供給制度、房地産開(kāi)發(fā)銷售制度改革，加速構建新發(fā)展模式；地方債務風險方面(miàn)，推進(jìn)中央與地方财政事(shì)權和支出責任劃分改革，完善地方财政、稅收、債務制度改革；中小金融機構風險方面(miàn)，應優化股權結構、健全公司治理管理機制，加強信息披露和外部監督約束，從根源上遏制風險隐患。

中央金融工作會(huì)議指出，經(jīng)濟金融風險隐患仍然較多，金融服務實體經(jīng)濟的質效不高，金融亂象和腐敗問題屢禁不止，金融監管和治理能(néng)力薄弱。會(huì)議強調，要全面(miàn)加強金融監管，有效防範化解金融風險。

對(duì)此，上海證券報邀請中國(guó)首席經(jīng)濟學(xué)家論壇理事(shì)長(cháng)連平、招商銀行首席經(jīng)濟學(xué)家丁安華、銀河證券首席經(jīng)濟學(xué)家章俊、浙商證券首席經(jīng)濟學(xué)家李超，圍繞防範化解金融風險這(zhè)一話題進(jìn)行探讨，爲下一階段的風險化解工作建言獻策。

三大領域隐患突出 防範化解金融風險不可松懈

上海證券報：當前，哪些領域的金融風險較爲突出？金融風險頻發(fā)的原因是什麼(me)？

連平：一是中小金融機構風險。中小金融機構的風險源于資本金規模較小、企業管理尤其是内控制度不完善、經(jīng)營範圍與地域有限、抗風險能(néng)力相對(duì)較弱等因素，也與承接了部分信用相對(duì)較弱的居民與企業信貸需求，導緻不良資産占比較高有關。

二是地方政府債務風險。近幾年地方财政收入下滑，剛性支出卻持續上升，房地産市場下行和土地出讓金大幅下降，地方政府收入下降、支出增加、還(hái)本付息壓力上升，地方債務壓力凸顯。國(guó)家要求壓降存量隐性債務，中央增發(fā)萬億元供地方使用的國(guó)債，并允許地方發(fā)行特殊再融資債券，地方債務風險隐患有所減弱，但償債壓力仍然不小。

三是房地産風險。近年來房地産市場風險持續存在，高負債、高杠杆、高周轉的房地産經(jīng)營模式是主要風險來源。持續過(guò)高的資産負債率增大了房企的償債與經(jīng)營壓力，當經(jīng)濟周期變化、房地産銷售下滑，房企的收入來源受到較大制約，而償債壓力不減，房企信用風險明顯上升。

丁安華：當前我國(guó)金融風險主要集中在三個領域：房地産、地方債務和中小銀行。房地産風險具體表現在銷售下行和房價承壓，企業償債壓力加大、債務違約事(shì)件頻發(fā)，資金鏈緊張導緻不良貸款率攀升。地方債務風險與房地産風險相關，具體表現在隐性債務積累、廣義債務率高企，風險根源在于分稅制改革後(hòu)，地方政府财權與事(shì)權不匹配，缺乏直接舉債渠道(dào)，導緻地方融資平台債務增加、對(duì)土地财政依賴增強。中小銀行風險又與房地産風險和地方債務風險相關，具體表現在資産質量壓力大、資本金不足。中小銀行爲地方平台、城投公司和關聯企業提供了大量融資，利益輸送問題頻發(fā)，業務發(fā)展盲目激進(jìn)，不良資産認定不充分。

章俊：當前部分中小金融機構風險、房地産行業下行引發(fā)的風險以及地方政府債務風險較爲突出。具體來看：第一，金融風險主要集中在中小金融機構，呈現區域集中特征，農合機構和村鎮銀行這(zhè)兩(liǎng)類機構中高風險機構數量占到全部高風險機構數量的92%；第二，以房地産領域爲主的風險，房地産行業下行直接影響固定資産投資增速；第三，地方政府債務風險較爲突出，财政收入減少和城投平台隐性債務規模居高不下持續帶來化債層面(miàn)的壓力。

金融風險頻發(fā)受多重複雜因素作用。從金融部門杠杆率來看，金融機構過(guò)度信用擴張或者負債會(huì)形成(chéng)較高杠杆率，這(zhè)將(jiāng)導緻金融體系自身存在一定脆弱性。金融機構過(guò)高的杠杆率較易導緻金融資源分布扭曲，期限錯配問題更爲嚴峻，資金使用效率被(bèi)嚴重削弱。一旦受到外界沖擊，金融機構不良資産負債率會(huì)快速攀升，易引發(fā)流動性風險、償付性風險等。從實體經(jīng)濟部門杠杆率來看，政府、非金融企業、居民三個部門中，一旦某個部門債務積累過(guò)高，三個部門之間會(huì)相互影響，金融風險會(huì)在實體經(jīng)濟和金融系統之間相互傳染擴散。

李超：當前房地産和地方政府債務風險較爲突出。防範地方政府債務風險是高質量發(fā)展的重要基礎，一攬子化債方案、地方政府特殊再融資債券等對(duì)于化解短期地方政府債務風險有突出作用，但更須建立長(cháng)效機制，逐步化解長(cháng)期地方政府債務壓力，以改革破局。預計後(hòu)續在房地産政策和化債政策方面(miàn)仍有優化空間，通過(guò)化解金融風險提升市場信心。

　　牽住風險化解“牛鼻子” 推動各項工作安排有序開(kāi)展

上海證券報：如何更充分地運用房企融資支持政策體系，一視同仁滿足不同所有制房地産企業合理融資需求，加快形成(chéng)金融與房地産良性循環？

連平：中央金融工作會(huì)議提出“健全房地産企業主體監管制度和資金監管，完善房地産金融宏觀審慎管理”，這(zhè)意味著(zhe)不僅要做好(hǎo)風險防範工作，更需要構建化解風險的長(cháng)效機制，加強房企預售資金賬戶的監管力度。

在房地産宏觀審慎背景下，對(duì)資質相對(duì)優良的房企應加大各類金融工具的利用，包括銀行信貸、債券、信用違約掉期、信用風險緩釋憑證、引入資産管理公司等舉措，緩釋并降低房企金融風險。關于對(duì)房企“一視同仁”，總體上應推動房地産融資平穩有序，可以考慮延長(cháng)并落實好(hǎo)房地産“金融16條”支持政策的實施期限，指導金融機構用好(hǎo)3500億元專項借款、2000億元保交樓貸款支持計劃；适度增加商業銀行涉房貸款，主要是開(kāi)發(fā)貸的規模；适當擴大商業銀行等金融機構對(duì)房企融資支持企業的範圍；加大對(duì)城中村改造、“平急兩(liǎng)用”公共基礎設施建設、保障性住房建設等金融支持力度，加大民營企業債券融資支持工具支持力度。

丁安華：爲化解房地産風險，融資端政策已形成(chéng)信貸支持、民營企業債券融資支持工具和房企股權融資的“三支箭”體系。中央金融工作會(huì)議新增“一視同仁滿足不同所有制房地産企業合理融資需求”提法，更加強調了保障民營房企的資金需求。

不同所有制房企之間客觀上存在信用壁壘，貸款增速管理需要更多落地細則，降低所有制差異對(duì)房企和居民購房資金可得性的影響。不過(guò)，房地産風險實質性化解，仍然有賴于銷售端企穩回暖。

章俊：應保持房地産融資平穩有序，進(jìn)一步防範房地産市場風險外溢，完善房地産金融宏觀審慎管理，引導金融機構保持房地産信貸、債券等重點融資渠道(dào)穩定，一視同仁滿足不同所有制房地産企業合理融資需求。

第一，貨币政策支持方面(miàn)，繼續用好(hǎo)2000億元保交樓貸款支持計劃、1000億元租賃住房貸款支持計劃、800億元房企纾困專項再貸款等結構性貨币政策工具，引導金融機構加大保交樓金融支持，進(jìn)一步防範房地産市場風險外溢。

第二，對(duì)正常經(jīng)營的房地産企業不惜貸、不抽貸、不斷貸。緩解房地産企業的流動性風險，引導優質房企的資産負債表回到安全區域，提前制定債務償還(hái)計劃，确保境内外債券市場的再融資需求有序滾動。

第三，對(duì)規範經(jīng)營的民營房地産企業共同做好(hǎo)合理融資支持和融資監管。積極發(fā)揮“央地合作”增信模式，繼續用好(hǎo)“第二支箭”支持民營房地産企業發(fā)債融資。同時(shí)，做好(hǎo)房地産股債融資監管，規範募集資金使用。

第四，加大金融服務的創新支持力度。積極推進(jìn)保障性租賃住房REITs等資産證券化金融工具，并穩妥拓展至長(cháng)租房領域；加大地方專項債對(duì)保障性租賃住房建設運營的支持。

第五，堅持市場化、法治化原則，推動行業并購重組。服務保障性住房等“三大工程”建設，提供中長(cháng)期低成(chéng)本資金支持，完善住房租賃金融政策體系，加快房地産金融供給側改革，推動構建房地産發(fā)展新模式。

上海證券報：地方債務風險化解正在有序開(kāi)展，結合過(guò)去化債經(jīng)驗來看，此輪化債過(guò)程中應注意哪些重點？未來應如何建立同高質量發(fā)展相适應的政府債務管理機制？

連平：受多重因素影響，地方政府債務壓力凸顯，因此要警惕部分地區可能(néng)出現的預期外的償債風險和流動性風險，未來須在化債過(guò)程中加快步伐，建立同高質量發(fā)展相适應的政府債務管理機制：一是嚴肅财經(jīng)紀律，推動地方政府和融資平台通過(guò)盤活或出售資産等方式，籌措資源償還(hái)債務；二是對(duì)于債務負擔相對(duì)較重的地區，嚴格控制新增政府投資項目；三是引導金融機構通過(guò)展期、借新還(hái)舊、置換等方式，分類施策化解存量債務風險，并建立常态化的融資平台金融債務監測機制；四是支持地方政府通過(guò)并購重組、注入資産等方式，逐步剝離融資平台政府融資功能(néng)，真正轉型成(chéng)爲不依賴政府信用、财務自主可持續的市場化企業。

丁安華：此輪化債有兩(liǎng)點值得關注：一是既要守住不發(fā)生系統性風險的底線，也要避免道(dào)德風險。大部分省份有能(néng)力自行化解債務，而對(duì)于債務負擔相對(duì)較重的省份，主要通過(guò)發(fā)行特殊再融資債券、引導金融機構對(duì)融資平台存量債務展期與置換、必要時(shí)央行提供應急流動性貸款支持等舉措推動債務化解，同時(shí)嚴格控制這(zhè)些省份新增政府投資項目和融資平台增量債務。二是要防止一邊化債一邊新增，建立長(cháng)效機制。近期财政部通報了八起(qǐ)涉及新增隐債和化債不實等違規行爲的問責典型案例。金融管理部門也在出台相關政策，對(duì)融資平台分類施策嚴控增量債務，并建立常态化的金融債務監測機制。

政府債務管理機制的建立，應從融資、投資和債務監測三個角度著(zhe)眼。融資上，應當充分利用政府債券這(zhè)一融資渠道(dào)。在央地債務結構上，目前中央政府的債務占比偏低，未來中央可以适度加杠杆。地方政府應逐步剝離平台的政府融資功能(néng)，推動其轉型成(chéng)爲不依賴政府信用、财務自主可持續的市場化企業。投資上，應提高資金的使用效率，降低地方經(jīng)濟對(duì)基建投資的依賴程度。同時(shí)，應建立包括政府債務、平台債務和普通地方國(guó)企債務的全口徑債務監測機制。

章俊：此輪化債重點在于：第一，壓實地方政府責任。在特殊再融資債等不能(néng)完全覆蓋地方債務敞口的情況下，地方政府需要制定各類“開(kāi)源節流”的化債措施。這(zhè)意味著(zhe)地方政府要在财政收支、債務管理等方面(miàn)加強自我約束，提高債務償還(hái)能(néng)力。第二，在市場化、法制化的原則框架下，金融機構將(jiāng)通過(guò)置換和重組、展期與降息等方式，參與地方債務的化解。第三，中央層面(miàn)提供特殊再融資債與央行SPV等。地方政府在化債過(guò)程中，可能(néng)需要向(xiàng)中央層面(miàn)申請支持。特殊再融資債的發(fā)行和央行創設相應工具，爲地方政府債務化解提供流動性支持，增強銀行參與化債的能(néng)力和積極性。

在嚴格查處之外，解決地方政府債務問題還(hái)要加強長(cháng)效機制的建設。推進(jìn)中央和地方财政事(shì)權以及支出責任的劃分改革，完善地方稅制等，都(dōu)是構建長(cháng)效機制的重要舉措。第一，持續推進(jìn)财稅體制改革：調整中央和地方财政關系，确保各級政府财權與事(shì)權相匹配。通過(guò)改革，可以促使地方政府債務形成(chéng)機制的轉變，減少财權與事(shì)權不匹配導緻的債務問題。第二，強化地方政府治理能(néng)力：這(zhè)需要地方政府建立和完善債務管理長(cháng)效機制，包括將(jiāng)隐性債務與法定債務合并監管，并完善債務信息披露制度。第三，完善前瞻性風險預警機制：這(zhè)包括完善以債務率爲主的評估指标體系，并加強預警結果的應用。同時(shí)，壓實責任主體，嚴格落實舉債終身問責制和債務問題倒查機制。第四，處理好(hǎo)政府與市場的關系：這(zhè)包括進(jìn)一步明确政府和市場的邊界，優化财政支出結構。同時(shí)，依托國(guó)企改革，加快城投轉型，提高國(guó)企運作效率。持續推進(jìn)财稅體制改革，推動各級政府權責利相匹配，促進(jìn)債務形成(chéng)機制轉變。

李超：中央金融工作會(huì)議明确“建立防範化解地方債務風險長(cháng)效機制，建立同高質量發(fā)展相适應的政府債務管理機制”，今年以來一系列政策重在化解短期債務風險，中長(cháng)期債務化解關鍵則在于未來的改革，應重點關注三個方面(miàn)：一是城投平台融資職能(néng)剝離與經(jīng)營性業務轉型；二是央地政府事(shì)權财權劃分與規範地方政府舉債機制；三是服務于高質量發(fā)展的現代财政稅收體制建設。

從逐個攻堅到持久戰 健全金融風險防控長(cháng)效機制

上海證券報：防範化解金融風險不能(néng)僅靠事(shì)後(hòu)補救。下一步，如何健全金融風險防控長(cháng)效機制，統籌發(fā)展和安全，提升風險防控能(néng)力，當好(hǎo)維護金融穩定的壓艙石？

連平：應持續推動構建結構合理、層次分明、差異化競争的金融機構體系。保持大型商業銀行穩健經(jīng)營勢頭，使其在維護金融穩定和防控金融風險中發(fā)揮壓艙石作用。全面(miàn)落實政策性、開(kāi)發(fā)性金融機構改革方案，推動政策性、開(kāi)發(fā)性金融機構堅持職能(néng)定位，建立現代金融企業制度，不斷完善組織架構和治理結構。

進(jìn)一步健全金融風險監測、評估、預警體系。加快完善系統性金融風險的監測和評估機制，積極引導金融機構審慎、穩健經(jīng)營。運用金融市場壓力指數、股票質押融資風險壓力測試、公募基金流動性風險壓力測試、保險業專項壓力測試等工具，及時(shí)監測資本市場風險、保險業風險及跨市場風險狀況。

加快推進(jìn)金融穩定保障基金的設立與運行，與存款保險基金和相關行業保障基金雙層運行、協同配合，共同維護金融穩定與安全。

努力補齊金融穩定制度短闆。強化和完善央行宏觀審慎管理和系統性金融風險防範職責，健全金融風險防範長(cháng)效機制，全面(miàn)提升金融穩定能(néng)力。健全金融控股公司和系統重要性金融機構監管等制度性安排，統籌金融基礎設施監管，落實好(hǎo)金融機構監管、個人業務監管等相關的法律法規，加快推進(jìn)金融穩定立法，做好(hǎo)頂層設計和統籌協調。

丁安華：首先，發(fā)展是安全的保障，應在推動高質量發(fā)展中防範化解金融風險。當前我國(guó)經(jīng)濟面(miàn)臨短期和長(cháng)期兩(liǎng)個維度的下行壓力，須錨定合理的經(jīng)濟增長(cháng)目标，通過(guò)政策積極發(fā)力，提振市場信心，改善經(jīng)濟動能(néng)。

其次，在當前風險較爲突出的三個領域，應強化金融風險防範化解處置的整體設計和統籌安排：房地産風險方面(miàn)，應在市場化、法制化原則下滿足行業合理融資需求，支持并購重組，有序出清風險，推動土地供給制度、房地産開(kāi)發(fā)銷售制度改革，加速構建新發(fā)展模式；地方債務風險方面(miàn)，推進(jìn)中央與地方财政事(shì)權和支出責任劃分改革，完善地方财政、稅收、債務制度改革；中小金融機構風險方面(miàn)，應優化股權結構、健全公司治理管理機制，加強信息披露和外部監督約束，從根源上遏制風險隐患。

章俊：防範化解金融風險不能(néng)僅靠事(shì)後(hòu)補救，通過(guò)金融監管實現“對(duì)風險早識别、早預警、早暴露、早處置”，健全具有硬約束的金融風險早期糾正機制。從監管要求看，要依法將(jiāng)所有金融活動全部納入監管，全面(miàn)強化機構監管、行爲監管、功能(néng)監管、穿透式監管、持續監管，消除監管空白和盲區。

下一步，金融監管部門的工作重心應從風險的處置和化解轉向(xiàng)構建風險防控長(cháng)效機制，以更全面(miàn)、更可靠的方式防範和化解金融風險：一是構建前瞻敏捷的風險監測機制，圍繞重點領域，争取在苗頭時(shí)期就(jiù)能(néng)識别、預警和防範風險，盡最大可能(néng)將(jiāng)風險遏制在萌芽階段；二是建立高效務實的風險處置機制，在風險處置方面(miàn)，監管部門應按照“早處置、真處置、快處置”的原則，加快風險處置進(jìn)度，争取風險處置進(jìn)度快于風險形成(chéng)速度，嚴防不良資産大幅反彈；三是健全固本清源的風險治理機制，監管部門應健全全面(miàn)風險治理架構及制度、流程、信息系統等配套措施，不斷提升風險治理現代化水平，并指導金融機構多渠道(dào)補充資本，夯實風險防禦基礎，有效增強風險緩釋和損失吸收能(néng)力，此外應健全重大金融風險問責機制，對(duì)風險防控工作中的失職渎職行爲進(jìn)行嚴肅問責，确保風險防控工作的有效實施。

李超：黨的二十大報告提出“強化金融穩定保障體系”，未來建立系統性金融安全架構是核心要義。我國(guó)存款保險制度及多個行業保障基金早有實踐，如保險保障基金、信托業保障基金和流動性互助基金、證券投資者保護基金、期貨投資者保障基金，但基于上述行業保障基金的風險防範及處置尚未上升至整體金融系統，金融穩定保障基金的建立用于具有系統性風險隐患的重大風險處置，正是填補了這(zhè)個缺口。在重大金融風險處置中，金融機構、股東和實際控制人、地方政府、存款保險基金和相關行業保障基金等充分投入相應資源後(hòu)仍有缺口的，經(jīng)批準按程序使用金融穩定保障基金。